《社會保險法》實施一年零一個月后，上海公布了其《社會保險法》實施后的*筆社會保險賬單。賬單上的內(nèi)容或許讓上海緩了一口氣：上海城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險征繳收入和支出之間的距離縮小至35.06億元，這是多年來兩者出現(xiàn)差距縮小。

這似乎意味著，困擾上海多年的養(yǎng)老金缺口正在合攏。

事實是否真的如此？

缺口到底有多大？

2007年開始，上海城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的征繳收入一直低于支出，而且這個缺口在逐年擴大。

根據(jù)上海市人力資源和社會保障局（以下簡稱“上海人社局”）發(fā)布的數(shù)據(jù)，2007年，養(yǎng)老保險的基金缺口為49.55億元；2008年，缺口就上升至88.63億元；到了2009年，這一數(shù)字是91.86億元，而從這一年開始，與之對應(yīng)的財政補貼也突破了100億元。

而在這個過程中，上海的老齡化不斷加劇，使得在職的職工與退休老人之間的比例不斷縮小。尚未把外來人口納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系之前，2010年，上海的贍養(yǎng)比是1.5：1。

根據(jù)上海計生委預(yù)測，在維持現(xiàn)行戶籍政策和退休政策不變的情況下，到2020年，上海的贍養(yǎng)系數(shù)將急劇上升至70%，而到2050年，將高達(dá)90.1%，接近一個在職工作人員撫養(yǎng)一個老人。

2011年7月，上海將針對郊區(qū)用人單位從業(yè)人員設(shè)置的小城鎮(zhèn)社會保險（以下簡稱“鎮(zhèn)保”）和針對外來從業(yè)人員設(shè)置的外來從業(yè)人員綜合保險（以下簡稱“綜保”）納入城鎮(zhèn)職工社會保險（以下簡稱“城保”）范圍內(nèi)。

這一調(diào)整帶來的覆蓋面擴大，降低了城保的贍養(yǎng)率，也直接形成了2011年度缺口縮小的事實。但是根據(jù)復(fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心研究團隊的測算，包括繳納率、在戶籍和外來人口中的覆蓋率等現(xiàn)有狀況不變的情況下，上海未來養(yǎng)老缺口依然會呈現(xiàn)擴大的走勢。

測算的結(jié)果顯示，如果在所有政策保持不變的情況下，到2020年，上?？赡軙媾R831億元的養(yǎng)老金缺口，如果上海財政收入與工資能夠保持同步增長，這一缺口將超過當(dāng)年財政收入的10%。

而這僅是上海養(yǎng)老保險基金征繳收入與支出之間的動態(tài)缺口，尚不包括另一制度變革中的問題——個人賬戶的空賬缺口。

個人賬戶難做實

上海自2006年開始做實個人賬戶的試點，根據(jù)當(dāng)時的方案，要按照3%起（即繳費基數(shù)的3%）做實個人賬戶。

參與這一課題的專家介紹，當(dāng)時做實個人賬戶，主要出于以下三個方面考慮：一是有利于擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，有利于勞動力管理流動；二是有利于形成繳費激勵機制。實行個人賬戶后，個人繳費多，繳費基數(shù)大，單位劃轉(zhuǎn)部分就多，個人賬戶積累額就大，今后養(yǎng)老金領(lǐng)取也多。三是有利于加強養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督管理。記入個人賬戶的錢，是職工的“養(yǎng)命錢”，職工自然比原來更加關(guān)心，并使之保值增值。

然而本報記者梳理近年上海社保數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)，上海2007至2010年做實個人賬戶資金累計金額分別為68.14億元、102.22億元、104.34億元、106.29億元，增長日漸緩慢。

截至2011年末，上海企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險共累計個人賬戶基金111.39億元，僅比上一年度增加5.1億元。

*世界社保中心主任鄭秉文在接受本報記者采訪時表示，從2009年起，上海養(yǎng)老保險做實個人賬戶的試點幾乎已經(jīng)停滯，“2009年后的增長只是利息收入而已”。

欲做實而做不實的現(xiàn)狀，折射出的是目前統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險機制的尷尬。

早在1993年，上海市就出臺了《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，在全國引入個人賬戶以改革“城保”，初步確立了以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合為主要特點的養(yǎng)老保險制度的基本框架。

據(jù)復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授封進(jìn)介紹，統(tǒng)賬結(jié)合的方式的出現(xiàn)的原因有兩點，一是個人賬戶是為自己的養(yǎng)老進(jìn)行儲蓄，受人口老齡化的影響較小；另外一個方面是個人賬戶的累計會使一個國家的儲蓄變多，有利于經(jīng)濟的增長。

但這個制度的變革并非在一張白紙上進(jìn)行，現(xiàn)收現(xiàn)付制度制定多年后進(jìn)行統(tǒng)賬結(jié)合的嘗試，意味著要為此前沒有累計個人賬戶的人群提供額外的資金。

而這筆轉(zhuǎn)型的成本到底有多大？封進(jìn)說，盡管當(dāng)時測算的結(jié)果不盡相同，但一般來說是占GDP的60%-100%。

按照zui初制度設(shè)計的思路，這筆轉(zhuǎn)型的成本將由企業(yè)繳納的費用和國企紅利承擔(dān)，“但是可能沒有充分估計到轉(zhuǎn)型成本的大小，所以后來個人賬戶的錢都被用于當(dāng)期支付老人了。”封進(jìn)如是說。

擴面的潛力

目前上海養(yǎng)老保險的繳費費率已經(jīng)高達(dá)30％，幾乎已經(jīng)沒有可以繼續(xù)提高的空間，能對養(yǎng)老金缺口產(chǎn)生*效果的方式就是擴面。

“一直以來，由于上海碎片化的制度設(shè)計，上海并未能享受到外來人口給社保基金帶來的紅利。”上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授鄭春榮如是說。

2011年7月1日前，上海一直實施外來從業(yè)人員綜合保險（以下簡稱“綜保”）的政策，為外來從業(yè)者繳納包括工傷、住院醫(yī)療、老年補貼三個繳費項目在內(nèi)的綜合保險。

根據(jù)上海*的統(tǒng)計，到2010年末，外來從業(yè)人員綜合保險參保人數(shù)達(dá)到404.84萬人，而當(dāng)年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為894.89萬人。

如果將數(shù)量龐大的綜保參保人員納入城保體系內(nèi)，上海城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的贍養(yǎng)比將會由1.54：1，上升到2.69：1。

而一個更為現(xiàn)實的問題是，當(dāng)前我國養(yǎng)老金zui高只能做到省級統(tǒng)籌，而在目前我國社會保險跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度并不完善的情況下，外來人口返鄉(xiāng)后，其統(tǒng)籌部分就留在流入省，從而造成了新的不公平。

這時，提高統(tǒng)籌層次就擺在了決策者面前。《社會保險法》中規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

在此之前，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次基本停留在縣（市）一級。按照*的部署，這項工作的階段性目標(biāo)，首先是養(yǎng)老保險在省級層面的統(tǒng)籌，其中更小的一步則是在同一個省內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

沿海發(fā)達(dá)省份較早開始了探索。2005年至2007年，江蘇省先后頒布了企業(yè)職工和靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險的省內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，做到所有參保人員的社保關(guān)系在全省范圍內(nèi)無障礙對接。

“這可能需要設(shè)置一個垂直系統(tǒng)進(jìn)行征繳，”封進(jìn)說，“由各省自行征繳后進(jìn)行全國統(tǒng)籌，很有可能出現(xiàn)激勵不足，寄期望于搭便車的情況。”